执行摘要

2022 年 8 月 8 日，美国财政部外国资产控制办公室 (OFAC) 将与 Tornado Cash（以太坊上的一种开源隐私协议）相关的某些以太坊地址添加到特别指定国民和被制裁人员名单（SDN 名单）中。自这项制裁宣布以来，加密基础层的许多参与者表示担心，他们可能被要求监控或审查涉及 SDN 列表地址的区块以遵守制裁，从而损害基础层的中立性并损害其完整性和核心功能。但是，我们认为，根据当前的 OFAC 指导，作为基于风险的制裁合规计划的一部分，基础层参与者无需监控或审查这些地址。

具体来说，虽然制裁法对去中心化区块链系统和智能合约的应用提出了新的法律问题，但我们认为迄今为止实施的 Tornado Cash 制裁和区块链地址制裁不应要求区块链技术基础设施提供商，包括建设者、矿池运营商、中继方、搜索者、排序器和验证者来监控或审查涉及被制裁地址的交易。

应用主要以金融和交易为导向的经济制裁引发的问题是，加密的区块生产基础层的行为——即使涉及受制裁的地址——是否相当于「促进」交易，或处理或「贡献」或为任何「受制裁方或受制裁方的「利益」提供资金、货物或服务，或为其利益提供资金、货物或服务。

我们认为，在基础设施层公开记录数据区块的顺序并不比每天在世界各地路由金融信息的现有通信基础设施更「促进」交易、与受制裁方打交道、贡献或提供服务，无论是通过互联网服务提供商、路由器、网络交换机、电子邮件和聊天程序、DDoS 过滤器和其他网络安全协议。在我们看来，加密的基础层基础设施通过将基本功能分配给独立参与者而分散了这一事实，这使得每个参与者的行为更不可能达到这个门槛。

此外，要求加密货币的基础层监控或审查受到制裁合规义务威胁的区块可能会导致网络重组和分叉，从而威胁到生态系统的生存能力。传统通信和互联网基础设施早已认识到类似的风险。结果将通过推动离岸区块链技术的发展并阻碍追踪加密交易的努力而损害国家安全利益，这一结果与 OFAC 的既定目标和拜登总统于 3 月发布的行政命令背道而驰。

制裁是阻止敌对行为者的工具，而不是破坏技术基础设施或公共产品。这对于加密和其他技术一样适用。例如，人们普遍认为公共交换电话网络和允许全球电话通信的交换中心不会过滤通信并排除受制裁的人。同样的论点也适用于互联网的基础设施，例如传输控制协议 / 互联网协议 (TCP/IP) 和互联网服务提供商 (ISP)。Crypto 的基础层也不例外。

我们希望本文中的分析能够缓解困扰行业参与者的不确定性，并明确制裁合规义务的范围。我们首先描述加密的基础层及其参与者（第 1 节），然后讨论 OFAC 的法律当局（第 2 节）。然后，我们讨论了我们认为迄今为止 OFAC 合规义务不要求基础层参与者监控或审查数据区块顺序的公开记录的原因（第 3 节），将制裁合规义务应用于基础层参与者的意外后果（第 4 节），以及美国监管机构对其他技术基础设施的历史处理（第 5 节）。

1. Crypto 的「基础层」

区块链可以被视为一种时间戳服务，它允许以规范的方式对数据进行排序。一个基本特征是，任何人都可以提交一大块数据以加盖时间戳并记录到区块链中。这可以支持像比特币这样的数字资产的分类账，以及其他应用程序，包括消除交易对手风险的无信任协议和新的社会协调机制。

与电话网络一样，加密的基础层的核心是作为公共产品的通信协议和技术基础设施。它的关键功能——公开记录数据区块的顺序——类似于我们期望的互联网基础设施的基础层所扮演的角色，向公众自由、准确地传播信息。为了保持其效用，加密的基础层也必须保持其中立性。

虽然区块链的关键功能很简单，但以分布式、可扩展和安全的方式提供它的基础设施变得越来越复杂，并且随着生态系统的发展和新技术的开发而不断变化。许多区块链已将流程分配给具有特殊角色的各种基础层参与者，包括构建者、池运营方、中继者、搜索者、排序器、和验证者。

每个基础层参与者在新区块的排序和证明中都扮演着特定的角色。但正如我们在下面进一步解释的那样，我们认为这些基础层参与者的行为不应被解释为与受制裁的人打交道或促进交易。与互联网协议等传统基础设施相比，区块链通过将核心计算功能分配给扮演特定角色的参与者来进一步去中心化核心计算功能。我们认为，去中心化使得每个单独的基础层参与者的行为比传统基础设施更不可能需要审查。

2. 美国政府在数字资产领域实施制裁具有合法的国家安全利益

制裁可以成为保护美国的重要工具。在应对朝鲜等敌对行为体的威胁时，OFAC 的一项重要任务是执行「基于美国外交政策和国家安全目标的经济和贸易制裁。」

同时，OFAC 的权力不是无限的，实施合规计划的标准是它们是一种合理的「基于风险的方法」，而不是如果有任何违反制裁的机会就必须关闭所有经济活动。根据《国际紧急经济权力法》(IEEPA）和《国家紧急情况法》(NEA）授予总统的权力，巴拉克・奥巴马总统于 2015 年发布了第 13694 号行政命令 (E.O. 13694)。E.O. 13694 授权财政部处理损害美国或其盟国的恶意网络活动。根据该授权，OFAC 实施了网络相关制裁计划，根据该计划，它可以识别 SDN 名单上的某些「个人」或「实体」是否他们被认为对美国国家安全或经济构成重大威胁的外国网络活动「负责或参与」或「实质性协助」或「提供财务、物质或技术支持」。

一旦在 SDN 名单上确定了一方，「美国人」被禁止与其「进行交易」，并且受制裁方在美国人「拥有或控制」或受美国管辖范围内的所有财产和财产权益不得「转让」、支付、出口、撤回或以其他方式交易。禁令还禁止促进交易，包括向任何此类方提供「服务」。

OFAC 有在数字资产领域实施制裁的历史。OFAC 于 2018 年 11 月首次批准了制裁区块链地址，当时 OFAC 将几个由伊朗国民控制的比特币地址列入了 SDN 名单。OFAC 最近还批准制裁了 Blender.io，这是一种由几个确定的参与者运行和控制的中心化托管加密货币混币服务。

然而，OFAC 在 8 月开辟了新天地，将 Tornado Cash 字节码或智能合约（一种特定的、广泛使用的 Tornado Cash 协议副本）存储在以太坊上的以太坊地址添加到 SDN 列表中。以前，添加到 SDN 列表是由受制裁的个人或实体拥有或控制的钱包地址。如上所述，Blender.io 也在中心化控制下运行。

自 E.O. 13694 允许美国财政部仅针对「个人」或「实体」的财产和财产权益采取行动，OFAC 针对智能合约的行动——其核心，只是字节码行——已受到法律分析师的质疑，并已是最近的诉讼主题。

3. 制裁法不应要求加密基础层的参与者审查数据区块顺序的公开记录

在本节中，我们分析了直接制裁责任的两个潜在来源：（a）针对受美国管辖的人进行交易或促进交易，或与 SDN 名单上的受制裁方打交道的执法行动；(b) SDN 列表本身的潜在补充。我们得出结论，根据当前的 OFAC 指南，基于风险的制裁合规计划不需要加密的基础层来监控或审查可能包括受制裁地址的数据区块。

(a) Crypto 的基础层不应成为公开记录涉及受制裁地址的数据区块顺序的执法行动的主题

当 OFAC 将一方添加到 SDN 名单时，该受制裁方在美国或在「美国」「拥有」或「控制」范围内的任何财产或财产权益。人」必须被「阻止」，不得「转让、支付、出口、撤回或以其他方式处理」。IEEPA 规定违反这些禁令并「促使」他人这样做是非法的。

在此背景下，OFAC 采取的立场是，禁止「协助」违反制裁的行为。这包括「由任何人提供资金、货物或服务，或为其利益提供资金、货物或服务，或为财产和财产权益被封锁。」OFAC 从广义上理解这些禁令，包括美国人在直接或间接涉及受制裁国家或当事方的交易中「协助」或「支持」非美国人的情况。

尽管 OFAC 拥有广泛的权力，但我们认为，加密基础层的参与者不需要监控或审查可能包括作为其基于风险的合规计划的一部分的受制裁地址的数据区块。在任何时候，任何个人基础层都不会参与「拥有或控制」受制裁人的财产或财产权益。这些术语在 OFAC 的实施条例或执法行动中没有定义，因此应根据简单来说，要求「在自己的权力范围内持有财产」或「治理」或「管理」财产的权力。但是，基础层参与者对数字资产缺乏这种影响或权力。

Crypto 的基础层参与者也无法「封锁」受制裁方的财产或财产权益。某些参与者可能被迫审查区块并不意味着他们有能力限制基础财产。应用于加密基础层的审查相当于无法报告交易；不是「封锁」它的能力。无论任何个人参与者的行为如何，交易是否被确认将取决于更广泛的全球网络共识。例如，由一个基础层参与者筛选的交易可能会被世界任何地方的非审查参与者拾取，或者导致网络分叉，如下面进一步讨论的。

任何个体基础层参与者也不会通过在数据块顺序的公共记录中扮演他们的角色来转移被阻止的财产，即使涉及一个受制裁的地址。正如 OFAC 的实施条例所阐明的那样，禁止「转让」40 被冻结财产的目的是针对转移或改变财产合法权利的行为，历史上不包括技术基础设施的运营（例如电话网络）。41 虽然加密货币基础层的某些参与者（如矿工）从用户那里收取费用，这些费用类似于互联网网络费用或电话服务费。

我们还认为，将加密的基础层参与者的行为解释为处理被封锁的财产、促进其转移或向受制裁方提供服务与之前的 OFAC 法规和执法历史不一致。OFAC 法规规定，「促进」不包括纯粹的文书或报告性质的活动，也不包括进一步的贸易或金融交易。Crypto 基础层的核心功能 - 数据区块顺序的公开和分散记录——应该同样对待。此外，据我们所知，当主体还对其他有罪的行为（例如使用金融机构作为代理人）负责时，OFAC 通常会采取执法行动。

出于这些原因，我们认为，作为基于风险的制裁合规政策的一部分，基础层参与者不需要监控或审查涉及受制裁地址的数据区块，也不应该因为未能这样做而成为制裁执法行动的对象。OFAC 在指南中建议使用「基于风险的方法」来设计合规计划。OFAC 指出「没有适合所有情况或业务的单一合规计划或解决方案……[并且] [a] 虚拟货币行业的成员将取决于多种因素，包括所涉及的业务类型、其规模和复杂程度、所提供的产品和服务、客户和交易对手以及所服务的地理位置。」鉴于基础层参与者的运营角色在大多数情况下不涉及与客户或交易对手的接触，我们认为适当的基于风险的合规计划不需要监控或审查涉及受制裁地址的数据区块。

尽管金融犯罪执法网络 (FinCEN) 指南对 OFAC 没有约束力，但这一观点得到了 FinCEN 认定比特币矿工不是货币服务企业的支持，「因为这些活动既不涉及‘接受’也不‘传输’可兑换虚拟货币和不是资金转移」和 FinCEN 的调查结果，即「如果该人仅：a) 提供资金转移者使用的交付、通信或网络访问服务以支持资金转移服务，那么这个人就不是资金转移者。」事实上，FinCEN 已经恰当地认识到矿工的功能是「验证交易区块的真实性」，而不是执行交易。

(b) Crypto 的基础层活动不符合添加到 SDN 列表的标准

Crypto 的基础层运营商不应因未能审查包含受制裁地址的数据区块而被添加到 SDN 列表中。OFAC 将基础层参与者添加到 SDN 名单需要发现他们是「个人」或「实体」，为从事受制裁的网络活动的任何人「提供物质协助」或「提供财务、物质或技术支持」。

这样的发现不太可能，因为首先，许多基础层活动不是由「人」或「实体」执行的，而是由自动执行的软件代码执行的。在这些情况下，没有理由指定它们，因为没有「人」或「实体」采取任何行动。

正如最近的例子所示，当 OFAC 历来根据各种行政命令的「物质支持」条款指定当事人时，它指定了采取极端行动的恶意行为者，例如向指定当事人提供敏感技术或代表他们秘密转移资金。这与加密基础层的功能不同，后者提供中立的开源软件来验证信息并将信息发布到区块链。因此，基础层活动与 OFAC 先前发现足以构成物质支持的活动在种类上有所不同。

(c) Crypto 的基础层运营商正在处理信息，这些信息是在 IEEPA 下脱离 OFAC 的管辖范围的

将 IEEPA 应用于信息的输入或输出也存在法定限制，这些信息表明加密基础层的活动不属于制裁制度的范围。E.O. 13694 和大部分现代制裁是根据 IEEPA 颁布的，IEEPA 是 1970 年代的美国联邦法律，在国家紧急情况下授予总统权力。

然而，IEEPA 在几个关键方面受到限制，包括「信息」的输出。1988 年和 1994 年，美国国会通过了一系列被称为《伯曼修正案》的法案对总统权力的限制，共同规定 OFAC 不能规范「从任何国家进口，或向任何国家出口……任何信息或信息材料。」这种权力限制「无论格式或传输媒介如何」都存在。

尽管 OFAC 试图缩小国会编纂的豁免范围，美国法院最近的裁决表明，法规文本不支持 OFAC 对伯曼修正案的狭义解读。因此，连同上述几点，可以进一步辩称，加密基础层的工作仅仅是处理信息——即使该信息具有价值——因此不受美国根据 IEEPA 颁布的制裁。

4. 基础层制裁合规义务结果

在本节中，我们将讨论在制裁合规义务的威胁下强制基础层参与者监控和筛选数据区块的破坏性和适得其反的后果。

由基础层参与者筛选涉及受制裁地址的数据区块所产生的网络审查程度将取决于本文范围之外的重要技术细微差别。尽管如此，放弃区块链核心操作特征的中立性可能会破坏区块链的关键共识机制。

例如，如果某些审查验证者采取拒绝证明先前区块的立场，其中包括具有受制裁地址的交易，则网络可能会分叉。审查验证者会通过否认存在具有受制裁地址的交易来反对非审查验证者，并且网络将分裂成两个相互冲突的现实。或者，如果用户不同意绝大多数验证者审查交易的决定，用户可以通过选择不使用这些验证者来「分叉」它们。无论出于何种原因，网络分叉都将具有高度破坏性，并破坏区块链技术的基本价值主张，即提供数据区块顺序的通用记录。

这种制裁驱动的网络分裂最终会损害美国的国家安全利益。对制裁执行的恐惧可能导致基础层参与者，如验证者和矿工离岸。这将限制美国对技术发展的影响，并对美国经济和美国霸权产生负面影响。这些后果与拜登总统的目标背道而驰，他在 3 月份的行政命令中表示，「美国有兴趣确保它始终处于负责任的数字资产开发和设计以及支撑新支付形式和技术的技术的前沿。国际金融体系中的资本流动。」

此外，这样的反应会增加监控基础层参与者的难度，包括那些作为入口和出口的参与者。随着越来越多的活动转移到海外，监管机构对交易所和验证者的可见性将降低，因为他们将承担更少的报告义务，从而使美国监管机构更难追踪和追踪非法资金。这些服务将被转移到其他司法管辖区或被可能与美国及其盟国的国家安全利益对抗的各方捕获。

事实上，美国在这里开创的先例很可能会被其他国家效仿，包括那些价值观与我们不同的国家。如果美国对基础层进行审查，其他国家可能会选择这样做。这可能导致外国法律在美国推动对加密货币的审查，或者，每个国家都有自己的「合规」版本的加密货币，由该国的验证者运营，并且与其他国家的版本完全隔离。当前的互联网避免了这种命运，除了少数例外，这对我们所有人都有好处。

5. 保持技术基础设施中立的重要性得到广泛认可

Crypto 基础层的一个明显类比是互联网底层的基础设施。ISP 利用 TCP/IP 等协议在用户之间收集和发送信息包。正如基础层中立性对于加密有效运行是必要的，允许通信网络底层的未经审查的信息流至关重要。

从架构的角度来看，网络受益于将自由裁量权推向边缘并保持核心不受审查，以便信息可以自由流动。因此，维护网络完整性是抵制通过管辖政策决定破坏全球通信的另一个原因，即使制裁朝鲜等某些问题已达成强烈共识。以当今互联网消息传递功能的方式，已经制定了政策决策，以平衡网络完整性和国家利益。相比之下，通过「数据包过滤」等行为进行的互联网审查与压迫和专制政权有关。对于区块链基础设施，还有其他地方更适合裁决交易。美国监管机构应该在他们的方法上保持一致，并认识到保持加密基础层的中立性至关重要。

6. 结论

OFAC 将区块链地址识别到 SDN 列表不应要求任何基础层参与者审查涉及受制裁地址的交易。OFAC 法规要求实施针对相关基础层参与者的特定活动而量身定制的基于风险的合规计划。鉴于 Crypto 基础层的作用基本上是公开记录数据区块的顺序，因此不应要求参与者筛选包含受制裁地址的区块。

在基础层实施制裁合规义务也会产生适得其反的国家安全影响，并推动重要技术的离岸发展，从而使追踪和追踪保护国家利益的核心加密交易变得更加困难。

加密货币为美国和世界带来了巨大的希望。随着时间的推移，我们相信行业和监管机构可以通过共同努力，实现美国的言论自由、隐私和财务自由的理想。

致谢

特别感谢 Katie Biber、Henley Hopkinson、Linda Jeng、Emily Meyers、Michael Mosier、Georgia Quinn、Rebecca Rettig、Gabriel Shapiro、Justin Slaughter 和 Sheila Warren 的审阅和反馈。

责任编辑：Kate