主流媒体关于加密货币的报道往往集中在引人注目的非法金融活动指控，尤其是当加密货币被用于洗钱黑客攻击、勒索软件攻击或其他网络犯罪活动的收益时。作为曾经将相当一部分职业生涯用于惩治罪犯（包括洗钱者）的前检察官，我们的兴趣不在于制造头条新闻，而在于帮助国会和其他政策制定者确定哪些措施最有效地抓捕不法分子并遏制新兴加密货币行业中的非法金融活动。简而言之，美国政府应针对外国不法分子的犯罪行为采取行动，因为他们是主要威胁。以下是一些如何应对的建议。

让我们讨论两个在解决加密货币洗钱问题时至关重要的议题。

首先，打击洗钱非常困难。洗钱者模仿合法活动，使非法资金流动隐藏在显眼处。要做到这一点，他们利用金融系统中不透明的角落，采用各种金融技术。在传统金融世界或加密货币生态系统中，都没有一招制胜的方法来打击这种活动。揭开任何非法金融计划的面纱，包括涉及加密货币的计划，都需要法证技巧和时间。

其次，或许更重要的是，洗钱从来不是犯罪活动的根源。洗钱促进了底层犯罪的盈利能力。它被用来“清洗”非法收益：想想《绝命毒师》中的沃尔特·怀特，他购买洗车店以掩盖自己贩卖冰毒的利润。因此，洗钱不仅仅是加密货币特有的问题，这并不令人惊讶。洗钱和非法金融在传统金融中早已是重大问题——例如，FinCEN和司法部最近对道明银行采取的行动表明，三种不同的洗钱网络在数年间通过该银行转移了6.7亿美元。

但问题是：我们不会因为银行劫匪用汽车作为逃跑工具就禁止汽车。同样，大家普遍认为，我们不应该起诉开发软件的程序员。勒索软件和其他网络犯罪在加密货币出现之前就已经存在，并使用了各种技术，比如“钱骡”和PIN提现来洗钱。如果没有加密货币，勒索软件攻击的盈利性只会促使那些使用加密货币的少数犯罪分子转向其他工具来转移或隐藏其不法收益。

核心问题在于，这是一个源于至少三个因素的网络安全问题：我们的关键数字基础设施存在漏洞；使用了在美国当局管辖范围之外的“防弹”托管服务提供商；以及勒索软件即服务。这些因素都不是加密货币特有的。单独针对加密货币——无论是通过新的限制性立法，还是所谓的法律战术——对数百万使用区块链技术的守法美国公民是不公平的，并且可能通过将加密交易推向地下或传统全球金融系统的阴暗角落而带来更多危害。

承认这些顽固的事实并不意味着接受失败。但这确实意味着我们必须做艰苦的工作，了解如何遏制非法加密活动的流动。好消息是，由于大多数区块链交易的透明性和可审计性，区块链分析公司和执法机构已经完成了大量这方面的工作。例如，我们知道，加密货币生态系统中的大部分非法金融活动仅通过少数几个处于反洗钱制度薄弱或不存在的司法管辖区的交易所进行。我们还知道，这些活动通常由无法通过现有的美国执法机制追捕的外国行为者进行。因此，试图通过立法将私人个人之间的点对点交易与银行和其他金融中介的监管方式相同，最终无法解决核心问题。

那么，美国政府应该做什么呢？它应通过继续加强我们关键数字基础设施的韧性来应对犯罪行为，同时扩大财政部打击外国不法分子的权力。我们支持三个这样的扩展——巧合的是，财政部也支持。我们将详细讨论这些提案，但总结来说，具体是：

• 修改《国际紧急经济权力法》（IEEPA）和《银行保密法》（BSA），在特定情况下明确授权治外法权；
• 增强财政部的执法能力，以应对合规失败；
• 扩大政府与私营部门之间的信息共享。

阻止外国不法分子利用其海外住所逃避法律

首先，国会应通过立法，明确《国际紧急经济权力法》（IEEPA）适用于任何在美国有重要联系点的实体的海外行为。IEEPA已经授权财政部对外国不法分子实施制裁，财政部也已经利用该法有效打击洗钱和网络犯罪。明确授予治外法权将使财政部的外国资产控制办公室（OFAC）可以清楚地监管影响美国市场的外国交易。OFAC随后可以对那些与在国外经营的美国企业建立关系的实体，或那些向美国居民提供服务的实体采取行动。

这一改变可以防止虚拟资产服务提供商和涵盖的数字资产平台选择在国外设立，以进行司法套利来规避监管。该提案不会对合法的加密货币企业或通过这些企业进行的合法金融活动产生负面影响，也不会破坏区块链去中心化的架构，这对维持其安全性和韧性至关重要。

通过将财政部金融犯罪执法网络（FinCEN）当前的做法和指导纳入法律或法规，制定明确的规则也有助于阻止不法分子。例如，虽然FinCEN 2019年的虚拟资产指导是监管机构向行业提供的最清晰的路线图，但将其编入法规可以消除自其发布以来因诉讼引发的不确定性。

此外，FinCEN已经明确表示，当资金传输者（包括集中式加密货币交易所）在美国开展全部或主要业务时，《银行保密法》（BSA）适用于美国以外的资金传输者。将这一治外法权标准编入立法，可以消除尚未在法庭上检验的问题的诉讼风险。这将使当局能够更积极地追捕外国不法分子。修正案还可以设计允许涵盖的外国实体遵守其本国司法管辖区的要求，前提是这些要求符合某些最低标准，如金融行动特别工作组（FATF）制定的标准。

加强财政部的执法能力，以应对合规失败，特别是那些在没有建立监管的国家运营的实体。

交易所、自动取款机和其他资金传输者的不合规行为是区块链行业中最大的非法金融风险。对监管失败和刑事违规行为实施严重的惩罚后果，将有助于威慑那些为区块链生态系统提供法定货币进出通道的货币服务企业，避免其助长洗钱和规避制裁的行为。

当然，尽管政府有能力利用现有权力来解决这些失败，相关机构仍需有足够的资源来执行法律。简而言之，如果没有合适的人才和工具，我们无法打击非法行为。除了执法行动外，我们建议提高刑事处罚，并向财政部及相关执法机构提供额外资金，以吸引和留住人员，并增强政府对区块链和数据分析工具的访问能力。

负责监督整个行业合规性的FinCEN员工数量，坦率地说，太少了。这与早期的网络犯罪打击努力有相似之处：最初的打击网络犯罪的尝试包括拥有调查这些违规行为专业知识的专门单位，但这些单位很快就被案件淹没。随着专门的网络取证工具广泛可用，并且员工经过培训使用这些工具，执法效果得到了提升。同样，区块链分析不应再成为执法机构内的取证专业；它们应该成为所有调查人员使用的基本工具。

扩大相关机构与私营部门参与者之间的信息共享

与网络安全相关的黑客攻击和数字资产盗窃为像朝鲜（DPRK）这样的受制裁国家行为者提供了已知的资金来源。私营和公共部门之间的快速信息共享对解决这一问题至关重要。联邦机构应建立实时信息共享机制和专门工作组，邀请私营和公共部门共同参与，以应对网络安全事件，包括朝鲜黑客攻击数字资产平台、桥接和应用程序等事件。FinCEN可以设立一个24/7的热线，类似于其在处理商业电子邮件诈骗事件时所做的，特别是在勒索软件攻击方面。通过这些机制获得的信息可以与调查机构共享，以便他们能在可能的情况下立即采取行动，冻结资产。

除了应对网络犯罪的现实，这三个提案还有一个额外的优势，即它们是“技术中立”的。它们也将帮助政府根除传统金融系统中的洗钱行为。

没有人比负责任的行业参与者更希望解决涉及加密货币的不当行为。但是，强加全面的监管限制，如果既不具有技术可行性又不符合实际情况，可能会将创新驱逐到海外，导致加密货币洗钱的增加，而不是减少。

加密货币——一种有潜力为我们提供更便宜、更快速、全球化的金融系统，以及一个更公平的互联网的技术——应该在美国扎根。加密货币是一项新技术，和所有技术一样，既可以用于好事，也可以用于坏事。加密货币并非固有犯罪——只需问问那些使用它的数百万守法美国人和那些正在用它创业的众多企业家。因此，让我们停止将其视为犯罪，而是开始共同努力寻找实际解决潜在威胁的方案。